劉運(yùn)毛

●海南自貿(mào)港應(yīng)聚焦提升稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)調(diào)聚集高端優(yōu)質(zhì)要素，吸引資本、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

●提高稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)不局限于稅收優(yōu)惠，創(chuàng)新稅收治理，讓先進(jìn)的制度政策體系與營(yíng)商環(huán)境融合。

●稅收制度安排要利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，既依托我國(guó)市場(chǎng)，又面向世界吸引優(yōu)質(zhì)資源集聚。

●優(yōu)惠政策對(duì)于監(jiān)管體系現(xiàn)代化要求很高，需通過(guò)提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性支撐流動(dòng)的自由化便利化。

海南洋浦港小鏟灘碼頭。

海南自貿(mào)港遵循“借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、體現(xiàn)中國(guó)特色、符合海南定位、突出改革創(chuàng)新、堅(jiān)持底線思維”的基本原則，通過(guò)補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，以高水平開(kāi)放帶動(dòng)改革全面深化，致力打造法治化國(guó)際化便利化的營(yíng)商環(huán)境，政策紅利逐步釋放，建設(shè)成果持續(xù)擴(kuò)大。

特殊的稅收制度安排，不僅是構(gòu)建海南自貿(mào)港政策制度體系的關(guān)鍵核心內(nèi)容，還是其重要制度保障?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》提出，按照零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制、強(qiáng)法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度。《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》明確，按照稅種結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化、稅負(fù)水平明顯降低、收入歸屬清晰、財(cái)政收支基本均衡的原則，結(jié)合國(guó)家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿(mào)易港稅制體系。如何進(jìn)一步優(yōu)化海南自貿(mào)港稅制安排，加快形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收制度，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面著力。

聚焦一個(gè)目標(biāo)，即提高稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力。海南自貿(mào)港應(yīng)聚焦提升稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)調(diào)聚集高端優(yōu)質(zhì)要素，吸引資本、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)，要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的國(guó)際流動(dòng)與生產(chǎn)資源的全球配置，形成高度市場(chǎng)化及與國(guó)際規(guī)則接軌的制度環(huán)境就尤為重要，這意味著要有一套對(duì)內(nèi)統(tǒng)一、對(duì)外被廣泛接受使用的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。提高稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力，不僅要善于運(yùn)用稅收手段吸引流動(dòng)性較大的生產(chǎn)要素，而且還應(yīng)堅(jiān)持“融合+引領(lǐng)”原則，及時(shí)回應(yīng)主導(dǎo)國(guó)際稅改新趨勢(shì)。提高稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)不局限于稅收優(yōu)惠，創(chuàng)新稅收治理，讓先進(jìn)的制度政策體系與良好的法治營(yíng)商環(huán)境及有效的落地承接能力相融合，最終形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收制度。一方面，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)強(qiáng)調(diào)要做“制度創(chuàng)新的高地，而非優(yōu)惠政策的洼地”到對(duì)海南自貿(mào)港作出“制度創(chuàng)新+優(yōu)惠政策+法治規(guī)則”的重要安排,制度創(chuàng)新始終是重中之重。稅務(wù)部門以制度創(chuàng)新為核心，要按照海南自貿(mào)港建設(shè)的不同階段，分步驟地實(shí)施零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制的安排，全面推進(jìn)“放管服”改革和開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)；另一方面，認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》，加快建立與高水平自貿(mào)港相適應(yīng)相匹配的稅收征管服務(wù)體系。通過(guò)建立優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管服務(wù)體系，提高稅收征管服務(wù)科學(xué)化、信息化、國(guó)際化、便民化水平，積極參與國(guó)際稅收征管合作，提高稅收征管服務(wù)質(zhì)量和效率。

伴隨經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，稅收因素已經(jīng)成為各國(guó)參與全球產(chǎn)業(yè)分工角逐的主要手段，但與此同時(shí)，我們也應(yīng)辯證看待稅率優(yōu)惠的作用與風(fēng)險(xiǎn)。一方面，降低稅率能夠有效提高稅制吸引力，海南自貿(mào)港應(yīng)充分利用特殊稅收政策制度優(yōu)勢(shì)，抓住時(shí)間窗口，搶占改革先機(jī)，加速解決海南發(fā)展問(wèn)題，形成投資熱土和消費(fèi)天堂。另一方面，我國(guó)正在推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放轉(zhuǎn)向規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放；一些地方的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，打造法治化國(guó)際化便利化的營(yíng)商環(huán)境將變得越來(lái)越重要。長(zhǎng)期來(lái)看，海南自貿(mào)港應(yīng)將特殊政策過(guò)渡為統(tǒng)一規(guī)則，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為法治優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。通過(guò)爭(zhēng)取更多超級(jí)優(yōu)惠政策促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的功能區(qū)發(fā)展模式，不僅缺乏可持續(xù)活力，而且最終也會(huì)失去公平與效率的支持動(dòng)力。海南自貿(mào)港建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的特殊稅收制度，制度設(shè)計(jì)一定要科學(xué)合理，防止形成新的避稅港。保持稅制競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，而又不觸及有害稅收競(jìng)爭(zhēng)的底線，關(guān)鍵在于把握好優(yōu)惠稅率的“黃金分割點(diǎn)”——低邊際稅率可以吸引投資，高邊際稅率將導(dǎo)致避稅。在防范稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）15個(gè)行動(dòng)計(jì)劃中，應(yīng)對(duì)有害稅收競(jìng)爭(zhēng)被確定為最低標(biāo)準(zhǔn)之一。國(guó)際上一般認(rèn)為，吸引資本和投資的稅收政策僅在以下情況才算公平：一是企業(yè)享受優(yōu)惠稅收待遇的情形應(yīng)具有足夠的商業(yè)實(shí)質(zhì)，二是確保足夠的稅收透明度。海南自貿(mào)港應(yīng)認(rèn)真汲取歷史教訓(xùn)，主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則，明確稅收管理部門按實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地和價(jià)值創(chuàng)造地原則對(duì)納稅行為進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，防范稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，避免成為“避稅天堂”。無(wú)論從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，還是從中國(guó)和世界的視野，稅負(fù)的統(tǒng)一公平和稅收正義乃是一個(gè)基本準(zhǔn)則，任何偏離性政策都只能是臨時(shí)或局部措施，難以成為長(zhǎng)久的制度性安排。筆者以為，提高稅制綜合競(jìng)爭(zhēng)力，要逐漸從依托比較優(yōu)勢(shì)走向重視競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵在于法治規(guī)則和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，以及配套服務(wù)供給等方面。

堅(jiān)持兩個(gè)面向，即面向國(guó)內(nèi)國(guó)際。作為連接國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的重要紐帶和交匯點(diǎn)，海南自貿(mào)港成為國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)的雙向通道和開(kāi)放平臺(tái)，其優(yōu)勢(shì)在于其既可依托我國(guó)規(guī)模龐大的市場(chǎng)，又能面向世界吸引優(yōu)質(zhì)資源集聚。加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，也是全球經(jīng)濟(jì)再平衡的客觀要求，意在充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。海南自貿(mào)港作為改革“試驗(yàn)田”，承載著制度創(chuàng)新和改革突圍的使命；作為開(kāi)放新高地，需要對(duì)標(biāo)世界最高水平開(kāi)放形態(tài)，促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化、金融國(guó)際化以及行政的精簡(jiǎn)化。海南自貿(mào)港與設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初衷一脈相承，需要針對(duì)離岸稅制、服務(wù)貿(mào)易稅制、金融稅制等開(kāi)展一系列壓力測(cè)試，發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用，在制度型開(kāi)放上邁出更大步伐。海南自貿(mào)港在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，疊加優(yōu)惠政策和法治規(guī)則，形成多輪驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大開(kāi)放與體制改革相結(jié)合，制度創(chuàng)新與培育功能相結(jié)合，目的是對(duì)內(nèi)擴(kuò)大輻射效應(yīng)和對(duì)外提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

海南自貿(mào)港面向國(guó)內(nèi)國(guó)際的屬性，決定了其稅收政策也具有雙向性——既要保持總體上的稅制統(tǒng)一，協(xié)同銜接好其與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的稅收制度，同時(shí)還要對(duì)接國(guó)際稅收規(guī)則，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革新趨勢(shì)。海南自貿(mào)港的稅收制度安排要緊緊圍繞服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制及推動(dòng)海南實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的同時(shí)，找準(zhǔn)服務(wù)保障海南自貿(mào)港建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，要強(qiáng)調(diào)為國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，支持促進(jìn)投資貿(mào)易，鼓勵(lì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)發(fā)展，前瞻性研究支持離岸業(yè)務(wù)開(kāi)展、總部經(jīng)濟(jì)集聚、服務(wù)業(yè)重點(diǎn)開(kāi)放等領(lǐng)域的配套政策。

把握三方平衡，確保開(kāi)放、自由和安全之間的平衡。新發(fā)展理念，是堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。開(kāi)放作為一種文化、理念和制度安排，其內(nèi)涵豐富。新時(shí)代的開(kāi)放是全面開(kāi)放、主動(dòng)開(kāi)放、雙向開(kāi)放、協(xié)同開(kāi)放、公平開(kāi)放和共贏開(kāi)放。在新發(fā)展階段，我們面臨的主要問(wèn)題是如何提高對(duì)外開(kāi)放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性。我國(guó)提出構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系和開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，不同于以出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯耐庀蛐徒?jīng)濟(jì)，更關(guān)注降低關(guān)稅壁壘和提高資本自由流動(dòng)程度。從實(shí)踐來(lái)看，基于“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位，海南自貿(mào)港不僅要解決發(fā)展問(wèn)題，更重要的是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。因而筆者認(rèn)為，構(gòu)建新發(fā)展格局，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的意義，不在于對(duì)外貿(mào)易總額，而關(guān)鍵在于學(xué)到多少知識(shí)、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。海南自貿(mào)港建設(shè)強(qiáng)調(diào)對(duì)標(biāo)世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)，以提升貿(mào)易投資自由化便利化為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動(dòng)自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸來(lái)往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)。“一線放開(kāi)、二線管住、島內(nèi)自由”是全島封關(guān)運(yùn)作之后海南自貿(mào)港自由便利的具體體現(xiàn)。自由便利才能促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)，做大流量經(jīng)濟(jì)并基于流量征稅，積極助力構(gòu)建新發(fā)展格局，形成對(duì)外開(kāi)放新格局。但是，海南自貿(mào)港建設(shè)中的“自由”是有限度的，即確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。伴隨制度創(chuàng)新和優(yōu)惠政策，更需要統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)新監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控。《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定，海南自由貿(mào)易港建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》也充分體現(xiàn)了平衡開(kāi)放、自由與安全的理念，如分階段、強(qiáng)法制、重實(shí)質(zhì)的相關(guān)安排。“放得開(kāi)”的前提是“管得住”。管的能力和放的空間往往成正比，如果監(jiān)管能力跟不上，政策高地就有可能變成治理洼地。要用“管得住”“管得好”的體制機(jī)制和技術(shù)手段，去支撐海南自貿(mào)港的“放得開(kāi)”“放得活”?？傊?，海南自貿(mào)港的稅制安排和優(yōu)惠政策對(duì)于監(jiān)管體系的現(xiàn)代化要求很高，需要通過(guò)提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性來(lái)支撐實(shí)現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”流動(dòng)的自由化便利化。

（作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司，作者系第五批全國(guó)稅務(wù)領(lǐng)軍人才學(xué)員）