如何理解提升稅收政策的效能？

在充分放大原有稅收政策效應的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展新要求，再度增強稅收政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行的時效性和精準性。

提升稅收政策效能關鍵是什么？

選準立足點，即跨周期調(diào)節(jié)；找準發(fā)力點，激勵創(chuàng)新發(fā)展、激勵消費進步、激勵擴大就業(yè)。

最近，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經(jīng)濟形勢，部署下半年經(jīng)濟工作。會議強調(diào)積極的財政政策要提升政策效能。稅收政策和支出政策是積極的財政政策的兩條主線。所以，提升積極的財政政策效能，必須切實提升稅收政策效能。提升稅收政策效能是指，在充分放大原有稅收政策效應的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展新要求，再度增強稅收政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行的時效性和精準性?；乜催^去，總結(jié)經(jīng)驗，提升稅收政策效能的關鍵是找準立足點和發(fā)力點。其中：立足點的確立決定提升稅收政策效能的基調(diào)、時限、路徑、實現(xiàn)方式等要件的選擇；發(fā)力點選擇則直接決定稅收政策目標的實現(xiàn)程度和實現(xiàn)成本狀況。

稅收政策是宏觀調(diào)控主要手段之一，因而提升宏觀調(diào)控科學性的突破點選擇決定了提升稅收政策效能的立足點。

我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展的基礎條件發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，盡管受到了新冠肺炎疫情強烈沖擊，由于有效實施宏觀政策，經(jīng)濟依然持續(xù)穩(wěn)步增長。當前，我們踏上了向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，但面臨的外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，國內(nèi)經(jīng)濟恢復仍然不穩(wěn)固、不均衡。尤為突出的是步入新時代后傾力解決的問題是深層次的擾動經(jīng)濟發(fā)展的長期性問題，如環(huán)境污染、貧困、資源短缺、技術進步緩慢、人口老齡化等。為此，我們必須把進一步提升宏觀調(diào)控的科學性的突破點放在解決長期性問題，制定實施科學有效的長期戰(zhàn)略，做好宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)上?？缰芷谡{(diào)節(jié)的實質(zhì)是在保持宏觀政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性基礎上，鞏固、擴大過往政策成果，攻堅克難取得新成績，確保經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展。具體講有四層含義：一是科學研判周期屬性和所處周期階段特征；二是保持主要宏觀政策的取向和屬性相對穩(wěn)定。在較長一段時間內(nèi)宏觀政策要取向穩(wěn)增長，堅持實行積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策、積極的就業(yè)政策等；三是一張藍圖繪到底，分周期、分階段前后銜接實現(xiàn)政策目標組合；四是分周期均衡政策力度和政策風險。有必要指出，宏觀政策的跨周期調(diào)節(jié)與逆周期調(diào)節(jié)是相輔相成的，兩者目標一致，兩者的區(qū)別在于措施時限和發(fā)力點選擇不盡一致，但逆周期調(diào)節(jié)最終要服務于跨周期調(diào)節(jié)。

既然如此，提升稅收政策效能自當把立足點放在跨周期調(diào)節(jié)上。從宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)本質(zhì)要求看，立足跨周期調(diào)節(jié)制定稅收政策有如下三方面含義：一是繼續(xù)保持減稅總基調(diào)，堅持制度性減稅不放松，結(jié)合逆周期調(diào)節(jié)，調(diào)整相機抉擇性稅收優(yōu)惠政策結(jié)構。二是設計稅收政策以保持宏觀政策穩(wěn)定性為基本原則。所謂“穩(wěn)”就是要實現(xiàn)稅收政策的收入籌措功能和市場調(diào)節(jié)功能有效融合。一定要認識到稅收政策的最終目標是為公共產(chǎn)品供給籌措資金而優(yōu)化稅收增長，即便是調(diào)節(jié)市場運行的減稅性稅收政策，最終也是要追求做大蛋糕從而確保稅收正常增長。三是設計稅收政策應統(tǒng)籌考慮如何實現(xiàn)稅收增長順周期與逆周期相結(jié)合。所謂稅收增長順周期指稅收政策能夠確保稅收增長與經(jīng)濟增長同步，所謂稅收增長逆周期指稅收政策能夠使稅收在經(jīng)濟下行壓力加大時不致過快收縮，兩者相結(jié)合就是要增強稅收增長平穩(wěn)度。

立足跨周期調(diào)節(jié)，選擇提升稅收政策效能的發(fā)力點核心是全面貫徹新發(fā)展理念，秉持穩(wěn)中求進原則，確保稅收政策能夠切實發(fā)揮深化供給側(cè)結(jié)構性改革，加快構建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展的作用。由此出發(fā)，可考慮從如下幾方面發(fā)力提升稅收政策效能：

激勵創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展是牽動經(jīng)濟社會發(fā)展全局的“牛鼻子”，堅持創(chuàng)新發(fā)展才能平衡資源環(huán)境與經(jīng)濟增長之間的矛盾，真正夯實經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎，才能提升內(nèi)資市場主體核心競爭力，才能促動產(chǎn)業(yè)結(jié)構全面轉(zhuǎn)型升級進而擴大就業(yè)。所以，提升稅收政策效能必須首先發(fā)力創(chuàng)新發(fā)展。稅收政策激勵創(chuàng)新發(fā)展的運行鏈條是增加市場主體可支配貨幣收入，連帶技術改造、設備更新、高科技人才引進、新產(chǎn)品試制等方面投入增加。近年來，在實施高強度減稅過程中激勵創(chuàng)新發(fā)展始終是減稅重點，形成了支持產(chǎn)業(yè)基礎能力提升和產(chǎn)業(yè)鏈水平提升兩條激勵主線，推出了企業(yè)所得稅、增值稅、關稅等多個稅種優(yōu)惠政策，年度減稅額高達數(shù)千億元，真金白銀輸血創(chuàng)新發(fā)展。但必須看到，目前技術創(chuàng)新周期與經(jīng)濟周期運行不平衡矛盾仍然存在，源于創(chuàng)新發(fā)展能力不足的產(chǎn)業(yè)競爭力脆弱依然是國家經(jīng)濟安全的重大隱患，解決諸多“卡脖子”難題尚需時日。因此，“十四五”期間，還要繼續(xù)引導企業(yè)加大技術改造投資，通過科技創(chuàng)新強化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性，開展補鏈強鏈專項行動。這是一個代價高昂、艱難復雜、跨周期的系統(tǒng)工程，需要政府出臺政策扶持市場力量推進“工程建設”。為此，除繼續(xù)實行企業(yè)所得稅研發(fā)費用加計扣除、先進制造業(yè)企業(yè)增值稅留抵退稅等優(yōu)惠政策外，還應研究對企業(yè)投入基礎研究給予稅收優(yōu)惠政策。同時，應考慮在深化增值稅和個人所得稅改革過程中對企業(yè)技術創(chuàng)新和高新技術產(chǎn)業(yè)給予政策扶持，特別是應大力支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為深入實施產(chǎn)業(yè)基礎再造工程，加快構建自主可控、安全穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)造條件，推動集成電路、新材料、新一代信息技術等產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

激勵消費進步。歷經(jīng)40多年的改革開放，我國從經(jīng)濟小國發(fā)展成為全球第二大經(jīng)濟體，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）規(guī)模約為全球第三的日本的3倍。轉(zhuǎn)變?nèi)绱司薮?、快速，主要得益于超大?guī)模的國內(nèi)消費市場。特別是2014年GDP規(guī)模超過10萬億美元之后，經(jīng)濟增長率依然保持在6%的水平，主導因素是年度最終消費支出的貢獻率抬升至60%以上。目前我國的消費格局已從排浪式的粗放型規(guī)模擴張升級為結(jié)構裂變型精細化規(guī)模擴張。今后國內(nèi)市場主導國民經(jīng)濟循環(huán)特征會更加明顯，扭住擴大內(nèi)需推動消費進步這個戰(zhàn)略基點是各項宏觀政策的基本取向。這種背景條件下，稅收政策應聚力形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平的宏觀經(jīng)濟動態(tài)平衡。稅收政策可從兩方面入手推動消費進步：一是在深化增值稅改革過程中，進一步優(yōu)化基本生活消費升級的稅收環(huán)境，可考慮適度降低日用工業(yè)品、農(nóng)產(chǎn)品流通、長期租賃住房等的稅收負擔；二是運用稅收政策，優(yōu)化收入分配，拓展消費進步收入空間。收入分配狀況是消費進步的基礎條件。當前我國的現(xiàn)實問題是個人收入分配的弊端抑制了居民消費進步廣度和深度的拓展。為此，我國應進一步深化個人所得稅改革，通過改革合理調(diào)節(jié)過高收入、擴大中等收入階層、增強中低收入階層消費能力。

激勵擴大就業(yè)。妥善處理經(jīng)濟增長率與失業(yè)率之間關系是各國政府普遍面臨的難題。2008年歐債危機爆發(fā)之后，發(fā)達經(jīng)濟體普遍陷入低增長率、高失業(yè)率境地，歐洲一些國家如希臘、西班牙、葡萄牙、法國等一段時間內(nèi)的失業(yè)率甚至超出經(jīng)濟增長率6個百分點以上，部分新興經(jīng)濟體則陷入高增長率與高失業(yè)率并存境地，其中極具代表性的是印度。事實上，歐債危機之前，發(fā)達經(jīng)濟體的失業(yè)率就比較高，使大部分人的經(jīng)濟增長收益獲得感大打折扣。我國經(jīng)濟的特大亮點之一就是低失業(yè)率與高經(jīng)濟增長率并存，特別是近年來在經(jīng)濟下行壓力逐步加大、經(jīng)濟增速換擋的條件下，新增就業(yè)崗位每年都在1000萬以上。這說明我國成功處理了經(jīng)濟增長與就業(yè)增長之間關系，增強了大部分人的經(jīng)濟發(fā)展收益獲得感。但要看到在未來經(jīng)濟下行壓力漸強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構加速調(diào)整、國際貿(mào)易單邊主義盛行、需求釋放節(jié)奏放緩的背景條件下，就業(yè)增長面臨較大壓力。為此，必須進一步加大稅收政策激勵擴大就業(yè)的力度，其中至為重要的是增加相關稅收政策觸角，形成覆蓋就業(yè)形成各環(huán)節(jié)的政策體系。具體講就是應分別設立激勵就業(yè)競爭機會均等、促進靈活就業(yè)、擴大財政供養(yǎng)機構就業(yè)、增強大中型企業(yè)就業(yè)吸納能力的稅收政策。

（作者系中國財政科學研究院原副院長、研究員）