“十四五”時(shí)期我國(guó)處在新發(fā)展階段，應(yīng)堅(jiān)持新發(fā)展理念構(gòu)建新發(fā)展格局，因此對(duì)于財(cái)稅體制改革也提出了新的要求。從稅收的角度看，一是要完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重；二是要深化稅收征管制度改革。
“十三五”期間，我國(guó)建立健全現(xiàn)代財(cái)稅體制，全面推進(jìn)稅收立法工作，稅收法律體系已基本完善。因此，“十四五”時(shí)期稅收制度的改革重點(diǎn)在于優(yōu)化，而征管制度改革將是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。
現(xiàn)代化征管制度改革助力國(guó)家治理能力提升
“十三五”時(shí)期，我國(guó)完成了多項(xiàng)重大稅收征管改革。2015年落實(shí)《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，實(shí)現(xiàn)“2017年改革任務(wù)基本到位”的目標(biāo)；2018年落實(shí)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，完成全國(guó)及以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)的合并。
機(jī)構(gòu)改革提升了管理效率，促進(jìn)了以大數(shù)據(jù)技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代稅收征管體系建設(shè)。“十三五”期間，以金稅三期為載體，全面實(shí)現(xiàn)了稅收信息系統(tǒng)的整合，以發(fā)票電子化改革為源頭，通過(guò)200多項(xiàng)非接觸式辦稅的業(yè)務(wù)拓展，全面實(shí)現(xiàn)了企業(yè)或個(gè)人納稅人的電子稅務(wù)局或掌上稅務(wù)局辦稅，大幅降低納稅人的稅收遵從成本，通過(guò)便利化全面提升辦稅的效能以及納稅人的滿意度，減稅降費(fèi)的獲得感也全面提升。
2020年我國(guó)完成個(gè)人所得稅第一次年終匯算，通過(guò)預(yù)填報(bào)、信息共享、交叉比對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)核查等多種現(xiàn)代化的征管手段，使有的省份超過(guò)90%的年終納稅人采用手機(jī)APP進(jìn)行自主申報(bào)，全面考驗(yàn)了我國(guó)大幅激增納稅人的現(xiàn)代化辦稅能力。同時(shí)，我國(guó)積極拓展稅收數(shù)據(jù)分析服務(wù)大局的潛力，使數(shù)字治稅成為現(xiàn)代化治理能力提升的重要體現(xiàn)。
此外，我國(guó)加強(qiáng)現(xiàn)代征管的國(guó)際合作，“十三五”時(shí)期，我國(guó)先后三次聯(lián)合有關(guān)國(guó)家稅務(wù)部門和國(guó)際組織舉辦“一帶一路”稅收合作會(huì)議，建立健全“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制，并且積極融入世界包容性增長(zhǎng)框架。截至目前，中國(guó)稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全球111個(gè)國(guó)家和地區(qū)。“十三五”時(shí)期，我國(guó)已經(jīng)奠定了現(xiàn)代征管改革的良好基礎(chǔ)，各項(xiàng)改革有利于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的提升。
現(xiàn)代化征管體制是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵
“十四五”時(shí)期，我國(guó)處在新發(fā)展階段，從治理能力提高提升至國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是深化改革的關(guān)鍵。中央全面深化改革委員會(huì)第十七次會(huì)議提出建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，全面構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)共享安全制度體系，充分反映出數(shù)據(jù)管理將成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要線索。通過(guò)促進(jìn)數(shù)據(jù)安全、有序的流動(dòng)，帶來(lái)信息的共享，從而形成管理的協(xié)同效應(yīng)，最終更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，達(dá)到協(xié)同共治。
構(gòu)建新發(fā)展階段現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系中，稅收將發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性及保障性的作用。一方面體現(xiàn)在新發(fā)展階段中，稅收籌集財(cái)政收入，滿足宏觀調(diào)控需要，保障公共服務(wù)的作用進(jìn)一步增強(qiáng)；另一方面體現(xiàn)在現(xiàn)代化稅收征管改革對(duì)于完善國(guó)家治理體系現(xiàn)代化將發(fā)揮積極的作用，現(xiàn)代化征管體制將成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。具體聚焦在四點(diǎn)：精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)管、精誠(chéng)共治。因此，新發(fā)展階段的現(xiàn)代化稅收征管體系至少要實(shí)現(xiàn)四方面的功能：有效的稅收收入籌集、便利化的納稅服務(wù)、精準(zhǔn)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控以及有力的宏觀決策支持。
然而，這四者之間又是互為關(guān)聯(lián)的。首先應(yīng)該滿足有效的稅收收入籌集功能，這需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。新發(fā)展階段，一方面我國(guó)的減稅降費(fèi)政策仍然會(huì)延續(xù)，繼續(xù)激發(fā)市場(chǎng)活力，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并兼顧需求側(cè)管理；另一方面受疫情影響，經(jīng)濟(jì)無(wú)法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，稅收收入滿足既定的財(cái)政預(yù)算平衡面臨更大的挑戰(zhàn)。因此，如何有效地籌集稅收收入是難點(diǎn)之一。
現(xiàn)代化征管體系有助于破解以上難題。根據(jù)筆者調(diào)研，在全面推進(jìn)“非接觸式”辦稅的過(guò)程中，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)改革創(chuàng)新，自然人納稅端可以通過(guò)掌上稅務(wù)局輕松辦稅，企業(yè)法人納稅端可以通過(guò)電子稅務(wù)局便捷辦稅。近期，我國(guó)將實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)新辦企業(yè)的專用發(fā)票電子化，企業(yè)法人端的便捷辦稅進(jìn)一步優(yōu)化。便捷的辦稅一方面大幅降低征納雙方的管理成本，另一方面也減少稅收流失，提高有效征收率。
稅收的遵從度及有效征收率一直是稅收理論界研究的重點(diǎn)內(nèi)容，從全球來(lái)看，稅負(fù)水平過(guò)高則稅收的遵從度及有效征收率會(huì)降低。我國(guó)的改革實(shí)踐是在降低稅負(fù)水平的前提下通過(guò)提高征管的現(xiàn)代化程度，在便捷征收中提高遵從度及有效征收率，以實(shí)現(xiàn)在人民滿意的前提下保障籌集稅收的功能。
便利化的納稅服務(wù)與有效的稅收收入籌集兩大功能互為依托，互為促進(jìn)。通常，更多的納稅人會(huì)認(rèn)為有效的稅收收入籌集是稅收征管的主要內(nèi)容，許多國(guó)家也是將征收放在核心功能，而不是服務(wù)。我國(guó)的改革創(chuàng)新在于在征收過(guò)程中同時(shí)提升優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)，一方面有助于納稅人更清晰地了解政策，享受減稅紅利；另一方面有助于納稅人明明白白交稅，減少征納雙方之間由于信息不對(duì)稱造成矛盾，人民的滿意度提高。
“十四五”期間提供便利化的納稅服務(wù)有兩個(gè)著力點(diǎn)：一是利用智能稅務(wù)，采用機(jī)器人回應(yīng)問題、掌上稅務(wù)局或電子稅務(wù)局辦稅窗口彈窗提示優(yōu)惠政策、納稅信息自動(dòng)檢測(cè)等方式，使納稅人獲得便利化的納稅服務(wù)，辦稅與服務(wù)交融；二是對(duì)不同類型的納稅人采取差異化管理，精準(zhǔn)服務(wù)。例如大企業(yè)的業(yè)務(wù)類型較多，涉稅業(yè)務(wù)復(fù)雜，可增加預(yù)裁決等措施，增強(qiáng)稅收的確定性。小企業(yè)主要財(cái)務(wù)人員力量薄弱，業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單，可以采取加強(qiáng)預(yù)填報(bào)或自動(dòng)報(bào)稅的功能，盡量降低小微企業(yè)的稅收管理成本。中低收入人群，可以通過(guò)“春風(fēng)行動(dòng)”加大稅收宣傳等方式落實(shí)減稅降費(fèi)，高凈值個(gè)人則通過(guò)針對(duì)性的服務(wù)引導(dǎo)納稅人依法納稅，保障稅源。
精準(zhǔn)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控是保障有效稅收收入籌集的關(guān)鍵。如果偷稅漏稅行為無(wú)法制止，就難以提高依法納稅人的滿意度及遵從度。“十四五”時(shí)期精準(zhǔn)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控除了要精準(zhǔn)執(zhí)法之外，精確監(jiān)管可依賴于數(shù)據(jù)治稅水平的提高。從納稅人開具發(fā)票開始，數(shù)據(jù)將可以有效歸集。歸集的數(shù)據(jù)構(gòu)成了豐富的底層數(shù)據(jù)積累，從企業(yè)角度看，可以將底層數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)相匯合，從而有效地進(jìn)行內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理；從稅務(wù)機(jī)關(guān)角度看，底層數(shù)據(jù)將構(gòu)成豐富的風(fēng)險(xiǎn)分析來(lái)源，可以通過(guò)各種風(fēng)險(xiǎn)模型進(jìn)行識(shí)別，找到非正常納稅的動(dòng)因及規(guī)律，及時(shí)為納稅人推送風(fēng)險(xiǎn)提示，既保證了信息的精準(zhǔn)性，又減少了現(xiàn)場(chǎng)稽查及審計(jì)給征納雙方帶來(lái)的管理負(fù)擔(dān)。從社會(huì)角度看，精確監(jiān)管有助于社會(huì)形成誠(chéng)信納稅的意識(shí)及良好的誠(chéng)信文化，人文環(huán)境有效改善。在精確監(jiān)管的同時(shí)，通過(guò)建立納稅信用等級(jí)，并將信用與服務(wù)相互關(guān)聯(lián)，可以在增強(qiáng)納稅人滿意度的前提下用更低的管理成本有效管控風(fēng)險(xiǎn)。
有力的宏觀決策支持是前期積累了現(xiàn)代化稅收管理基礎(chǔ)的升華。在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為中需要會(huì)計(jì)信息的記錄，而合法的憑證主要為發(fā)票，發(fā)票僅是形式，更重要的是發(fā)票沉淀下來(lái)的數(shù)據(jù)。由于建立了現(xiàn)代化的征管體系，前期積累了大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)，如果這些數(shù)據(jù)分散使用，所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值是有限的，但如果將這些信息歸集，形成批量數(shù)據(jù)，則可以動(dòng)態(tài)全面地反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律及區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況。
此次新冠肺炎疫情對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響是十分深刻的。據(jù)筆者的調(diào)研，往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)政府治理水平就高，治理水平越高疫情防控精準(zhǔn)度就越高，而疫情是否有效控制是復(fù)工復(fù)產(chǎn)恢復(fù)快慢的關(guān)鍵，所以反映出來(lái)的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)越快，疫情影響越小，區(qū)域差距進(jìn)一步拉大。產(chǎn)業(yè)也存在這樣的規(guī)律，技術(shù)密集型行業(yè)依賴的人工越少，恢復(fù)速度越快，甚至有些新興行業(yè)是逆勢(shì)快速增長(zhǎng)。宏觀調(diào)控需要對(duì)沖疫情的影響，縮小區(qū)域、產(chǎn)業(yè)及人均收入水平差距，在此稅收大數(shù)據(jù)可以發(fā)揮積極作用。我們要從事后管理提前到事前的預(yù)測(cè)、分析，同時(shí)利用各部門的數(shù)據(jù)共享，協(xié)同共治，使所分析的問題能夠角度更廣、內(nèi)容更全面，從而形成系統(tǒng)，提升國(guó)家治理體系現(xiàn)代化水平。
總而言之，“十三五”時(shí)期，稅收征管制度改革為稅收現(xiàn)代化奠定了良好的基礎(chǔ)，助力于國(guó)家治理能力的提升；但“十四五”時(shí)期建設(shè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)稅收征管制度提出了更高的要求，也展現(xiàn)出更廣闊的美好前景。（作者系北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長(zhǎng)、教授）
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