日前，國家稅務總局與最高人民法院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)程序中若干稅費征管事項的公告》（以下簡稱《公告》），對企業(yè)破產(chǎn)程序涉及的稅費債權(quán)申報、征收管理、納稅繳費信用修復等關(guān)鍵事項予以明確。《公告》發(fā)布后，在學術(shù)界與實務界引發(fā)廣泛關(guān)注。多位專家指出，此舉直擊破產(chǎn)程序中的長期痛點，不僅有助于規(guī)范破產(chǎn)征管程序、保障各方權(quán)益，更對健全市場機制、優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場具有重要意義。
疏通“大循環(huán)”，完善市場機制
企業(yè)破產(chǎn)制度，是市場經(jīng)濟中一項重要的法律制度，它就像市場經(jīng)濟的“清道夫”，通過清算、重整、和解三種路徑，在實現(xiàn)債權(quán)人公平受償、推動“僵尸企業(yè)”退出、助力困境企業(yè)重生等方面扮演著關(guān)鍵角色。當前，我國經(jīng)濟正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整深化期，企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量呈上升態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示，2024年全國法院審結(jié)破產(chǎn)案件3萬件，同比增長6.5%。
黨的二十屆三中全會與四中全會相繼提出“健全企業(yè)破產(chǎn)機制”“完善市場退出制度”等改革任務。中國人民大學法學院教授、北京市破產(chǎn)法學會會長徐陽光認為，《公告》聚焦破產(chǎn)稅收征管中的代表性難題，它的出臺有助于健全破產(chǎn)機制，暢通市場退出與再生通道，是完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的切實舉措。
徐陽光提示說，破產(chǎn)程序特別是重整程序，本質(zhì)上也屬于企業(yè)并購的一種表現(xiàn)形式。長期以來，破產(chǎn)涉稅領(lǐng)域存在法律規(guī)定不健全、政策不明確、各地執(zhí)法與裁判標準不一等問題。盡管一些地方通過府院協(xié)調(diào)機制進行了有益探索，但地方性政策難以形成全國統(tǒng)一標尺，客觀上形成了市場壁壘。“本次《公告》的出臺，通過在破產(chǎn)涉稅領(lǐng)域建立全國統(tǒng)一的執(zhí)法與司法標準，有助于破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的卡點堵點，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)清除障礙。”
國家稅務總局稅收科學研究所副所長李平同樣認為，《公告》出臺是助力營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的重要措施，它通過規(guī)范破產(chǎn)涉稅費征管，在保障國家稅收利益與保護納稅人合法權(quán)益之間尋求平衡，有助于降低經(jīng)營主體退出成本，激發(fā)競爭活力，從而進一步完善優(yōu)勝劣汰的市場機制。
徐陽光還提到，本次《公告》由國家稅務總局與最高人民法院兩部門聯(lián)合發(fā)文，不僅彰顯了國家破解難題的決心，也體現(xiàn)了司法與執(zhí)法機關(guān)在關(guān)鍵問題上共識的凝聚，為未來推進《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》《中華人民共和國稅收征收管理法》等相關(guān)法律的修訂奠定了基礎(chǔ)。
統(tǒng)一“執(zhí)法標尺”，賦能稅收征管
破產(chǎn)企業(yè)大多涉及欠繳稅費情況，因破產(chǎn)案件錯綜復雜、專業(yè)性強，又涉及破產(chǎn)清算、重整、和解等多個程序，稅務機關(guān)在依法清收稅費債權(quán)、履行稅收征管職責時，常常面臨債權(quán)界定、程序銜接與法律適用上的多重挑戰(zhàn)。
李平認為，《公告》通過對破產(chǎn)程序中各類稅費征管事項進行統(tǒng)一規(guī)范，明確了稅務管理措施和執(zhí)法標準，特別是優(yōu)化了企業(yè)破產(chǎn)重整的稅收制度環(huán)境，為基層稅務機關(guān)準確、高效處理破產(chǎn)涉稅事項提供了清晰指引，極大提高了執(zhí)法的確定性和統(tǒng)一性，避免了因理解偏差或標準不一帶來的操作困擾。
徐陽光進一步闡述了《公告》對于稅務部門優(yōu)化執(zhí)法方式的作用：“它統(tǒng)一并細化了稅務機關(guān)申報債權(quán)的范圍與性質(zhì)，明確了稅款滯納金計算截止時間、特別納稅調(diào)整利息的債權(quán)性質(zhì)等長期存在爭議的問題，為化解實踐中的沖突提供了明確的政策依據(jù)。”
德勤中國稅務及商務合伙人宮濱結(jié)合實務指出，《公告》提升了稅費債權(quán)處理的規(guī)范性與可預期性。他舉例說，《公告》明確了稅務機關(guān)申報債權(quán)的范圍，在原有稅款、滯納金、罰款等基礎(chǔ)上，新增了“社會保險費及其滯納金”以及由稅務機關(guān)征收的、法律責任和政策依據(jù)明確的非稅收入，這符合當前稅費征收的實際格局，更全面地保障了國家權(quán)益。此外，《公告》還明確了各類稅費債權(quán)的分類歸屬，為稅務機關(guān)分類申報債權(quán)提供了清晰指引，同時在擬定和表決重整計劃草案、和解協(xié)議草案、破產(chǎn)財產(chǎn)變價方案、破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案等過程中，為測算有關(guān)方案的稅費成本、評估債務清償率和投資收益率等重要問題提供參考依據(jù)，提高了執(zhí)法的確定性和統(tǒng)一性，為經(jīng)營主體的有序出清與資源盤活提供了制度保障。
直擊實務“堵點”，營造良好的營商環(huán)境
對于陷入困境的企業(yè)而言，破產(chǎn)程序既是嚴肅的“退出機制”，也蘊含著重生的“挽救途徑”。專家指出，《公告》精準回應了企業(yè)在退出或再生過程中的關(guān)切，在內(nèi)容上極具針對性。
不少破產(chǎn)企業(yè)因經(jīng)營問題被認定為“非正常戶”。過去，企業(yè)處于“非正常戶”狀態(tài)會引發(fā)發(fā)票受限、下游企業(yè)抵扣受阻等一系列連鎖反應，加劇企業(yè)經(jīng)營困境。根據(jù)原有規(guī)定，解除非正常狀態(tài)需“接受處罰、繳納罰款”，但這可能與破產(chǎn)法禁止個別清償?shù)囊?guī)定沖突。徐陽光說，《公告》創(chuàng)新性地規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)只需補辦申報，稅務機關(guān)出具處罰決定書后即可解除非正常狀態(tài)，相關(guān)罰款作為債權(quán)申報，從而打通了程序銜接的“堵點”。
重整成功的企業(yè)最怕背負歷史“污點”影響新生，《公告》新增了一項支持破產(chǎn)企業(yè)維護納稅繳費信用等級的利好舉措?！豆妗访鞔_，對于依法受償后依據(jù)重整計劃或和解協(xié)議仍未清償?shù)亩惪顪{金、罰款及利息，不影響企業(yè)申請納稅繳費信用修復和后續(xù)評價，也不影響辦理遷移、注銷。徐陽光指出，這對于企業(yè)重整成功后輕裝上陣、重返市場至關(guān)重要。而對于破產(chǎn)清算企業(yè)，《公告》則明確憑法院終結(jié)裁定可即時辦理稅務注銷，核銷“死欠”，大大加快了市場出清速度。
宮濱具體分析了納稅繳費信用修復條款帶來的積極變化，“破產(chǎn)企業(yè)有望通過積極足額補繳稅款本金后修復納稅繳費信用，有助于企業(yè)盡快輕裝上陣并重塑經(jīng)營能力，為最終成功實現(xiàn)再生提供堅實支撐。”
《公告》明確稅務機關(guān)在收到破產(chǎn)受理裁定后，依法解除對破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)的保全和強制執(zhí)行措施。宮濱說，這一規(guī)定直指過去“解封難”的痼疾，不僅提升了破產(chǎn)程序的整體效率，確保了破產(chǎn)財產(chǎn)能夠被高效、統(tǒng)一地處置，保障了全體債權(quán)人的公平受償利益，更在制度層面清晰地界定了國家稅收債權(quán)與企業(yè)拯救、市場出清之間的關(guān)系，體現(xiàn)了稅收征管在特定情境下的謙抑性與克制性，是優(yōu)化營商環(huán)境、健全經(jīng)營主體救治和退出機制的重要制度完善。
在破產(chǎn)程序中，管理人作為法院指定的“臨時管家”，不僅全面負責破產(chǎn)財產(chǎn)的接管、清核、處置與分配，還需要在復雜且相互交織的法律、財務與經(jīng)營事務中作出專業(yè)判斷。以往，法律法規(guī)與政策依據(jù)不夠明確，具體操作指引相對缺失，管理人在履職中往往面臨諸多困惑，導致其在推動破產(chǎn)程序時常遇到阻礙。
徐陽光指出，《公告》明確了管理人在審查稅務債權(quán)、履行涉稅義務等方面的權(quán)責，為其依法開展工作提供了有力支撐。宮濱表示，《公告》清晰界定了各類稅費債權(quán)的性質(zhì)與清償順序，有助于管理人在擬定重整計劃、財產(chǎn)分配方案時進行準確的稅費成本測算，也為投資者評估風險與收益帶來了便利，實質(zhì)上降低了破產(chǎn)程序的不確定性。
對于具體操作中的難題，《公告》也給出了切實可行的解決辦法。宮濱舉例說，《公告》明確管理人可以代表企業(yè)履行破產(chǎn)期間的納稅義務，并可使用管理人印章辦理涉稅事項，在電子稅務局進行相關(guān)操作；針對破產(chǎn)企業(yè)“開票難”問題，允許管理人申領(lǐng)或代開發(fā)票，并可依特殊情況申請調(diào)整發(fā)票總額度。“這些規(guī)定有效保障了破產(chǎn)程序進行，特別是保障企業(yè)重整期間必要的經(jīng)營活動得以繼續(xù)，為企業(yè)營造了良好的營商環(huán)境。”