推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化，既有助于緩解財(cái)政壓力，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，又能夠提升政策精準(zhǔn)性，更好發(fā)揮稅收政策效能。
黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）強(qiáng)調(diào)“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。伴隨著稅制改革進(jìn)程，稅收優(yōu)惠政策體系得到逐步完善，但仍存在規(guī)范化問(wèn)題。在即將邁入“十五五”這一基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)一步推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化，對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、提升宏觀政策效能均具有重要作用。
規(guī)范稅收優(yōu)惠政策具有重要意義
規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是保障宏觀政策有效實(shí)施和持續(xù)發(fā)力的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，因此《建議》提出，“強(qiáng)化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，實(shí)施更加積極的宏觀政策”。宏觀政策的有效實(shí)施和持續(xù)發(fā)力需要穩(wěn)固的國(guó)家財(cái)政，稅收是財(cái)政收入的主體。當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策仍存在數(shù)量過(guò)多、不成體系等問(wèn)題，這不僅加重財(cái)政壓力，影響財(cái)政可持續(xù)性，也不利于稅收優(yōu)惠政策自身效能的發(fā)揮。因此，推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化，加快完善稅收政策體系，既有助于緩解財(cái)政壓力，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，又能夠提升政策精準(zhǔn)性，更好發(fā)揮稅收政策作用。
規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)水平的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措。宏觀稅負(fù)水平反映一國(guó)政府參與國(guó)民收入分配的程度，直接關(guān)系到政府提供公共服務(wù)的能力?！督ㄗh》提出，“增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”“加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政壓力有所增加，根據(jù)財(cái)政部公開(kāi)數(shù)據(jù)，一般公共預(yù)算支出和一般公共預(yù)算收入的差距在持續(xù)加大，這不利于財(cái)政政策作用的發(fā)揮。過(guò)去幾年，稅收優(yōu)惠政策在減輕經(jīng)營(yíng)主體稅負(fù)、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但由于其數(shù)量較多且體系不夠完善，不利于保障財(cái)政收入及宏觀稅負(fù)穩(wěn)定。因此，《建議》強(qiáng)調(diào)“保持合理的宏觀稅負(fù)水平”。筆者認(rèn)為，在今后一段時(shí)期，應(yīng)將規(guī)范稅收優(yōu)惠政策作為保持合理的宏觀稅負(fù)水平的重要內(nèi)容。
稅收優(yōu)惠政策有待優(yōu)化
稅收優(yōu)惠法律位階低。根據(jù)最新發(fā)布的《減免稅政策代碼目錄》，現(xiàn)行有效的減免稅政策中，絕大多數(shù)來(lái)自部門(mén)規(guī)范性文件，依據(jù)稅收法律和行政法規(guī)制定的僅占一小部分。這反映出我國(guó)稅收優(yōu)惠政策體系的法律位階整體偏低、法治化程度有待進(jìn)一步提升，不利于稅收法定原則全面落實(shí)，并增加稅收制度復(fù)雜性，提高稅務(wù)行政成本。
稅收優(yōu)惠政策碎片化。一是短期優(yōu)惠政策頻繁調(diào)整。部分政策制定之初時(shí)限較短，通過(guò)頻繁調(diào)整以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期有效，不利于穩(wěn)定納稅人預(yù)期。二是部分優(yōu)惠政策影響稅收中性。如過(guò)多增值稅優(yōu)惠政策可能造成抵扣鏈條斷裂，進(jìn)而影響增值稅中性作用的發(fā)揮。
稅收優(yōu)惠規(guī)模難度量。我國(guó)稅收優(yōu)惠政策體系覆蓋面廣，幾乎覆蓋所有稅種，且形式多樣，涉及免稅、即征即退、先征后退、加計(jì)抵減、加計(jì)扣除、稅收抵免、優(yōu)惠稅率等。由于各類(lèi)稅收優(yōu)惠政策在統(tǒng)計(jì)口徑、適用條件、執(zhí)行情況等方面存在差異，使得稅收優(yōu)惠整體規(guī)模難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，這不利于政策制定者進(jìn)行成本效益分析，也可能影響政策監(jiān)督管理。
進(jìn)一步推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化
推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策法治化。這是規(guī)范稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)。一是及時(shí)清理臨時(shí)性、應(yīng)急性的優(yōu)惠政策，并將可行的長(zhǎng)期政策上升為法律或行政法規(guī)，以提升稅收政策穩(wěn)定性。二是審慎出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，避免高頻調(diào)整政策，更好地穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。三是嚴(yán)格規(guī)范稅收優(yōu)惠的行政授權(quán)，避免因政策隨意制定或變更，扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，甚至導(dǎo)致稅基侵蝕與稅收流失。四是明晰稅收優(yōu)惠的具體表述，包括核心概念、適用范圍、實(shí)施細(xì)則等，降低征納雙方成本。
完善稅式支出制度?？茖W(xué)的稅式支出制度既是量化財(cái)政支出規(guī)模的重要工具，也是加強(qiáng)政策監(jiān)督管理的重要保障。一方面，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策預(yù)算管理。通過(guò)科學(xué)測(cè)算稅式支出規(guī)模并將其納入預(yù)算管理，以及時(shí)追蹤政策實(shí)施效果，進(jìn)而更好地控制財(cái)政支出規(guī)模，提高資金使用效率。另一方面，建立稅式支出信息披露制度。公開(kāi)披露稅式支出相關(guān)信息，廣泛接受社會(huì)各方監(jiān)督，既能夠優(yōu)化稅收政策資源配置，也能夠防止稅收收入流失，保障國(guó)家稅收利益。
持續(xù)深化稅制改革。在未來(lái)增值稅稅率進(jìn)一步簡(jiǎn)并的改革方向下，一些“補(bǔ)丁式”稅收優(yōu)惠政策可以逐步退出，以進(jìn)一步打通增值稅抵扣鏈條，更好地發(fā)揮增值稅中性作用。
整合優(yōu)化重復(fù)性稅收優(yōu)惠。一些重復(fù)性、疊加性稅收優(yōu)惠政策不僅會(huì)增加征納雙方行政成本，還會(huì)降低政策實(shí)施精準(zhǔn)性，進(jìn)而削弱稅收政策效能。整合優(yōu)化重復(fù)性稅收優(yōu)惠政策，一方面，可按政策目標(biāo)或受益主體進(jìn)行分類(lèi)整合，清理重復(fù)性稅收優(yōu)惠政策；另一方面，要優(yōu)化不同稅種的功能分工，如更加注重發(fā)揮所得稅政策的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能等。