近日，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）與聯(lián)合國開發(fā)計劃署聯(lián)合發(fā)布《“無國界稅務(wù)稽查員”項目：在發(fā)展中國家開展實地援助的十年歷程》報告，回顧了經(jīng)合組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署在過去十年積極推進項目實施取得的成效，并展望項目的未來發(fā)展。
非洲是實施“無國界稅務(wù)稽查員”項目最集中的地區(qū)，圖為南非政治中心約翰內(nèi)斯堡城市一角。
突出特點在于“邊做邊學(xué)”
2015年7月，在埃塞俄比亞舉行的聯(lián)合國第三次發(fā)展籌資國際會議高級別活動上，經(jīng)合組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署宣布正式建立合作伙伴關(guān)系，聯(lián)合推進“無國界稅務(wù)稽查員”項目。作為獨特的技術(shù)援助，該項目通過向發(fā)展中國家稅務(wù)部門派遣專家，與當(dāng)?shù)貓F隊協(xié)作處理實際案例，精準(zhǔn)應(yīng)對發(fā)展中國家稅收難題。
十年來，“無國界稅務(wù)稽查員”項目已在70個發(fā)展中國家（地區(qū)）啟動了155個項目，其中96個已完成，59個正在推進，累計額外征收稅款達(dá)24億美元。
該項目的突出特點在于采取“邊做邊學(xué)”模式。與傳統(tǒng)的以培訓(xùn)為核心的技術(shù)援助不同，它強調(diào)通過真實審計案例傳授知識技能，讓專家融入東道國稅務(wù)部門，直接參與實際案件處理，提供風(fēng)險評估和談判協(xié)商的全流程支持。項目以需求為導(dǎo)向，根據(jù)各國優(yōu)先事項量身定制方案，確保發(fā)展中國家稅務(wù)部門在審計及案件調(diào)查中擁有完全主導(dǎo)權(quán)。這種模式精準(zhǔn)對接發(fā)展中國家應(yīng)對跨國企業(yè)逃避稅的迫切需求，也推動項目向更廣泛領(lǐng)域拓展。
響應(yīng)發(fā)展中國家多樣化需求
“無國界稅務(wù)稽查員”項目初期聚焦于轉(zhuǎn)讓定價和國際稅務(wù)審計，隨著全球稅收格局的演變，技術(shù)援助領(lǐng)域不斷擴展，目前已涵蓋刑事稅務(wù)調(diào)查（指對稅收犯罪案件的調(diào)查）、金融賬戶涉稅信息自動交換數(shù)據(jù)利用、國別報告實施、稅收征管數(shù)字化等多方面，全方位響應(yīng)發(fā)展中國家多樣化需求。
轉(zhuǎn)讓定價和國際稅務(wù)審計是最成熟的領(lǐng)域，截至2024年底，“無國界稅務(wù)稽查員”項目已累計開展120個稅務(wù)審計項目，另有7個行業(yè)特定項目作為補充，響應(yīng)需求向農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)等特定行業(yè)延伸。例如，巴布亞新幾內(nèi)亞在加拿大專家協(xié)助下，打擊木材行業(yè)稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移行為，2023年查補稅款超3700萬美元。安哥拉則在巴西專家支持下，加強了對采掘業(yè)轉(zhuǎn)讓定價的審計。
“無國界稅務(wù)稽查員刑事調(diào)查”項目為發(fā)展中國家提供定制化技術(shù)援助，旨在強化打擊稅務(wù)犯罪執(zhí)法框架、規(guī)范案件處理流程，為復(fù)雜調(diào)查提供實時幫助。到2024年底，已有17個國家（地區(qū)）獲得支持，2025年上半年又啟動了4個項目。在哥斯達(dá)黎加，意大利稅警協(xié)助處理13起刑事案件；巴基斯坦在英國專家支持下開發(fā)刑事案件管理系統(tǒng)，日常案件處理時間減少30%；亞美尼亞和洪都拉斯分別建立稅務(wù)數(shù)字取證實驗室，提升電子證據(jù)處理能力；馬爾代夫通過制定《稅務(wù)犯罪緩解戰(zhàn)略》《稅務(wù)犯罪調(diào)查手冊》，優(yōu)化資源分配，提高調(diào)查效率。
針對許多國家（地區(qū)）在使用和解釋共同申報準(zhǔn)則數(shù)據(jù)方面存在的困難，“無國界稅務(wù)稽查員金融賬戶信息自動交換有效利用”項目提供專項支持，作為稅收透明度與信息交換全球論壇工作的補充，該項目涵蓋數(shù)據(jù)搜索、篩選、整合、檢查與分析等多個環(huán)節(jié)。在英國專家?guī)椭?，馬來西亞利用共同申報準(zhǔn)則數(shù)據(jù)，成功打擊離岸信托逃稅案件。
“無國界稅務(wù)稽查員稅收征管數(shù)字化”項目，既可以協(xié)助發(fā)展中國家基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型成熟度模型開展自我評估，也能夠支持其制定或修訂數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。自2023年啟動試點以來，已完成5個項目，還有2個項目正在實施。瑞典專家與利比里亞合作開展自我評估，智利專家助力馬來西亞實施電子發(fā)票計劃，均取得良好效果。
國別報告作為重要的稅收透明度工具，可幫助稅務(wù)部門評估風(fēng)險，但部分發(fā)展中國家因信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施不足等原因，在實施過程中存在阻礙。“無國界稅務(wù)稽查員國別報告實際實施與有效利用”項目派遣專家為東道國提供指導(dǎo)，通過對國別報告數(shù)據(jù)的分析與合理運用，改進風(fēng)險評估，提升審計效能。目前秘魯正在進行相關(guān)試點項目，專家圍繞數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險評估等開展培訓(xùn)，助力其完善流程。
各區(qū)域項目落地成效顯著
從區(qū)域成果看，非洲是實施“無國界稅務(wù)稽查員”項目最集中的地區(qū)，已啟動90個項目，覆蓋39個國家（地區(qū)），80%以上的項目聚焦轉(zhuǎn)讓定價和國際稅務(wù)審計，重點支持采掘業(yè)、電信等行業(yè)。通過項目支持，尼日利亞審計了280多個轉(zhuǎn)讓定價案件，共征收3.8億美元稅款；贊比亞則通過改革轉(zhuǎn)讓定價立法，提升了跨國企業(yè)的合規(guī)水平。在非洲，該項目每投入1美元，就能產(chǎn)生125美元的回報，是高影響力、高成本效益的國際稅務(wù)合作典范。
亞太地區(qū)已實施24個項目，覆蓋14個國家（地區(qū)）。馬爾代夫不僅完成了23起轉(zhuǎn)讓定價審計，額外征收450萬美元稅款，還建立了跨機構(gòu)情報共享機制，在刑事稅務(wù)調(diào)查中追回稅款540萬美元。
東歐和中亞地區(qū)啟動17個項目，且即將開展4個項目。亞美尼亞與意大利合作提升轉(zhuǎn)讓定價審計能力，進一步拓展至預(yù)約定價安排談判領(lǐng)域，有效提升了稅收確定性。哈薩克斯坦針對采掘業(yè)完成4起轉(zhuǎn)讓定價審計，評估稅款9400萬美元，其中已征收7000萬美元。
拉丁美洲和加勒比地區(qū)實施24個項目。哥倫比亞作為早期參與者，通過4個項目完成87起審計，60多名稅務(wù)官員接受了轉(zhuǎn)讓定價專門培訓(xùn)，培訓(xùn)主題涵蓋商品交易、無形資產(chǎn)和金融交易等。
南南合作是項目的重要特色，截至2024年底已啟動35個項目。首個南南合作項目于2016年開展，由肯尼亞專家協(xié)助博茨瓦納進行轉(zhuǎn)讓定價審計。此后，巴西、印度、肯尼亞、墨西哥等國成為主要支持力量。聯(lián)合國開發(fā)計劃署專家名冊中的189人，51%來自“全球南方”（指代發(fā)展中國家）。非洲稅收管理論壇也通過南南合作派遣專家，有效促進了發(fā)展中國家間的稅收知識與經(jīng)驗交流。
多方協(xié)同支撐項目運行
“無國界稅務(wù)稽查員”項目的成功，離不開合作伙伴的堅定承諾。核心利益相關(guān)方包括捐助方、合作伙伴稅務(wù)部門、專家以及區(qū)域和國際組織，各方通過協(xié)同合作支撐項目在全球運行。
捐助方的資金支持為項目推進提供重要保障。捐助方可選擇直接向聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供資金以聘請專家，或指定資金支持特定的東道國或合作伙伴稅務(wù)部門，還能直接承擔(dān)委派專家參與項目的相關(guān)費用。
合作伙伴稅務(wù)部門是項目專業(yè)知識的重要來源，過去十年已有27個合作伙伴稅務(wù)部門提供專家支持。法國、英國、意大利等國是主要參與者，“全球南方”的11個稅務(wù)部門也通過南南合作提供支持。隨著技術(shù)援助向前沿領(lǐng)域拓展，項目在鼓勵現(xiàn)有伙伴積極參與的同時，也不斷吸引新的稅務(wù)部門加入。
專家是項目提供能力建設(shè)支持的核心力量。專家需具備稅務(wù)或行業(yè)經(jīng)驗，簽署保密協(xié)議，通過聯(lián)合國開發(fā)計劃署或合作伙伴稅務(wù)部門派遣。收到發(fā)展中國家的援助請求后，“無國界稅務(wù)稽查員”項目秘書處會從專家名冊中征集專業(yè)人才，由東道國稅務(wù)部門挑選合適的專家開展合作。合作伙伴稅務(wù)部門則會提名合格的在職官員作為專家參與特定項目。
區(qū)域和國際組織不斷深化與“無國界稅務(wù)稽查員”項目的合作。該項目與非洲稅收征管論壇建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，在39個非洲國家（地區(qū)）支持90個項目。在毛里求斯，雙方聯(lián)合舉辦培訓(xùn)研討會，幫助當(dāng)?shù)囟悇?wù)官員掌握《經(jīng)合組織轉(zhuǎn)讓定價指南》，理解跨國公司商業(yè)模式和價值鏈，推動多個審計案例取得進展，還協(xié)助討論國內(nèi)轉(zhuǎn)讓定價規(guī)則草案。此外，過去5年，該項目與采礦、礦產(chǎn)、金屬和可持續(xù)發(fā)展政府間論壇建立了穩(wěn)固的合作，該論壇由聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議主辦，論壇的行業(yè)專家與項目的稅務(wù)審計專家在厄瓜多爾、牙買加、蒙古和贊比亞等國協(xié)同工作，在相關(guān)領(lǐng)域提供技術(shù)援助。
未來規(guī)劃與發(fā)展展望
經(jīng)合組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署為“無國界稅務(wù)稽查員”項目制定了未來4年的工作計劃。為滿足發(fā)展中國家日益增長的技術(shù)援助需求，項目秘書處特別制定了2025年—2026年工作計劃，2025年新啟動30個項目，2026年新啟動35個項目。
在具體領(lǐng)域布局上，2025年—2026年評估2個“金融賬戶信息自動交換有效利用”試點項目，并在兩年內(nèi)各新增2個同類型項目；總結(jié)5個“稅收征管數(shù)字化”項目經(jīng)驗，兩年內(nèi)新推出4個同類型項目；回顧當(dāng)前的“國別報告實際實施與有效利用”項目，并在兩年內(nèi)各啟動1個新的同類型項目；2025年啟動1個“全球最低稅實施”和1個“數(shù)字貿(mào)易增值稅審計”試點項目，2026年這兩類項目各新增2個。
“無國界稅務(wù)稽查員”項目為全球稅收征管能力提升作出了重要貢獻。面對未來的機遇與挑戰(zhàn)，項目制定了詳盡的計劃與工作目標(biāo)，力求拓展項目類型、增加項目數(shù)量，并深化合作。然而，這些計劃的實現(xiàn)，高度依賴充足的資金支持以及利益相關(guān)者的廣泛參與。在需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜叶倘鼻页杀旧仙谋尘跋?，唯有強化合作、?yōu)化資源配置、拓展資金來源，才能有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，持續(xù)助力全球稅務(wù)治理體系的完善。